來(lái)源：中國環(huán)境報

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　在今年的工作報告中，將加快轉變職能、簡(jiǎn)政放權稱(chēng)為本屆“開(kāi)門(mén)件大事”，其重要程度可見(jiàn)一斑。其中，環(huán)保系統也是重要改革對象。

　　放與管，被形象地比喻成此輪簡(jiǎn)政放權的兩個(gè)輪子。兩個(gè)輪子能否都做圓了，直接決定著(zhù)此輪簡(jiǎn)政放權的成敗。

　　上級環(huán)保部門(mén)能否放得下、放得開(kāi)？基層環(huán)保部門(mén)能否接得住、接得好？下放之后能否管得住、管得好？針對這些問(wèn)題，本報記者深入采訪(fǎng)了相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者。

　　把握放權節奏：蹄疾而步穩，勇毅而篤行，有序釋放改革紅利和制度紅利

　　環(huán)境保護部部長(cháng)周生賢在年初召開(kāi)的全國環(huán)保工作會(huì )議上明確要求，進(jìn)一步減少和下放行政審批事項，取消一批審批事項，下放一批行政許可。

　　“從責權一致角度來(lái)講，有些權力是可以下放的。” 中國法學(xué)會(huì )環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)蔡守秋接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，具體的審批權能夠下放的要盡量下放，環(huán)境保護部和省級環(huán)保部門(mén)應盡量從事宏觀(guān)層面的規劃、頂層設計和監督。

　　根據《環(huán)境影響評價(jià)審批改革和職能轉變方案》，基礎設施建設、環(huán)境影響較小的項目環(huán)評審批權要下放，以充分發(fā)揮地方環(huán)保部門(mén)的作用。

　　據悉，新一屆中央成立以來(lái)，環(huán)境保護部已取消下放5項行政審批事項。

　　其中，取消兩項——“進(jìn)入環(huán)境保護部門(mén)管理的自然保護區實(shí)驗區開(kāi)展參觀(guān)、旅游審批”和“環(huán)境保護(污染治理)設施運營(yíng)單位資質(zhì)認定”。

　　下放3項——“加工利用國家限制進(jìn)口、可用作原料的廢五金電器、廢電線(xiàn)電纜、廢電機等企業(yè)認定”，“由環(huán)境保護部負責的危險廢物經(jīng)營(yíng)許可”和“醫療使用的Ⅰ類(lèi)放射源單位、制備正電子發(fā)射計算機斷層掃描(PET)用放射性藥物(自用)單位的輻射安全許可證核發(fā)”。

　　同時(shí)，環(huán)境保護部通過(guò)發(fā)布2013年第73號公告，將城市快速軌道交通、擴建民用機場(chǎng)等25項建設項目環(huán)評審批權限下放至省級環(huán)保部門(mén)。

　　按照今年3月公布的各部門(mén)行政審批事項清單，目前，環(huán)境保護部共有行政審批事項30項。據悉，下一步，這30項審批權仍有壓縮的空間和可能。

　　河北省定州市環(huán)保局局長(cháng)邸占欣告訴記者，下放審批權可以縮短審批時(shí)間，也使得地方可以采取更嚴的審批標準，更加考慮當地的環(huán)境容量和實(shí)際情況。

　　省級環(huán)保部門(mén)在承接環(huán)境保護部下放的上述權力的同時(shí)，也在積極向市縣級環(huán)保部門(mén)放權，有的地方步子邁得還比較大。今年4月，重慶市環(huán)保局下放45項建設項目環(huán)評審批權限。浙江省環(huán)保廳更是將69.5%的省級立項項目的環(huán)評審批權限直接下放到市、縣。一些設區市在環(huán)保審批權力下放方面也表現得比較積極。

　　明確放權標準：合法、謹慎、理性地下放審批權，該下放的下放，不該下放的不能放

　　與其他審批權不同，環(huán)保審批權有其特殊性，稍有不慎會(huì )造成環(huán)境損害。

　　5月8日召開(kāi)的全國環(huán)評工作視頻會(huì )議要求，要綜合考慮項目類(lèi)別的環(huán)境影響復雜程度、環(huán)評技術(shù)支撐能力和審批部門(mén)管理水平，否則可能導致某些區域、某些行業(yè)建設項目環(huán)境管理的失控。

　　談及下放與否的標準，中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規劃研究所所長(cháng)宋國君反復向記者強調一個(gè)概念——外部性。一旦有外部性，就可能造成市場(chǎng)失靈、地方失靈。

　　他解釋說(shuō)，如噪聲污染項目等，沒(méi)有跨區外部性，審批權可以交給市縣一級環(huán)保部門(mén)，但對可能加劇酸雨污染等項目的審批權，下放起來(lái)則要更加審慎。

　　蔡守秋認為，下放環(huán)保審批權，應堅持以下原則：一是誰(shuí)審批誰(shuí)負責、審批權與審批責任相一致原則，二是屬地管轄和便民原則，三是放管并重原則。

　　“環(huán)保部門(mén)應當運用法治思維，合法、謹慎、理性地下放審批權，該下放的下放，不該下放的不能放，法律明確規定的審批權不得違法下放。”蔡守秋說(shuō)，有較大環(huán)境影響的建設項目審批權和“三同時(shí)”審批權應當由省級環(huán)保部門(mén)行使。

　　而根據現行的《環(huán)境影響評價(jià)法》，環(huán)境保護部主要負責3類(lèi)項目的環(huán)評：核設施、工程等特殊性質(zhì)的建設項目；跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；審批的或者授權有關(guān)部門(mén)審批的建設項目。

　　環(huán)境保護部在發(fā)布2013年第73號公告的通稿中明確強調，環(huán)境保護部將繼續嚴格跨區域流域、環(huán)境影響重大、敏感復雜建設項目的環(huán)評管理，保留這些項目的環(huán)評審批權限。

　　蔡守秋認為，不能為了單純的經(jīng)濟效率而犧牲環(huán)境效益和生態(tài)安全。鑒于當前我國環(huán)境行政管理體制的現狀和環(huán)境問(wèn)題老賬未還清、新賬又增加的嚴峻現實(shí)，應當科學(xué)下放審批權，確保審批權下放后的環(huán)境增益和正能量。

　　環(huán)境保護部環(huán)境影響評價(jià)司相關(guān)負責人也持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn)。“與其說(shuō)下放，不如說(shuō)是調整、優(yōu)化。”這位負責人指出，下放審批權限必須科學(xué)合理，不能盲目下放，不得層層下放。

　　據這位負責人介紹，目前，環(huán)境保護部正在研究修訂《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》，合理調整環(huán)境影響報告書(shū)、報告表和登記表編制范圍，簡(jiǎn)化、減少部分環(huán)評審批項目。

　　理順權責體系：引導基層環(huán)保部門(mén)提升管理能力，確保接得住權力，頂得住壓力

　　確保環(huán)保審批制度改革的成效，必須確?；鶎迎h(huán)保部門(mén)接得住權力、頂得住壓力。其中，接得住考驗的是審批能力，頂得住考驗的能力則更為廣泛。

　　基層環(huán)保部門(mén)能否接得??？對此，蔡守秋總體持樂(lè )觀(guān)態(tài)度。他表示，有些比較大的市，是有能力承擔這份責任的。一些縣市環(huán)保部門(mén)審批力量可能弱一點(diǎn)，但是這個(gè)問(wèn)題運行一段時(shí)間以后是可以解決的。

　　考察一地的審批能力，一要看量，二要看質(zhì)。從量上看，在2013年全國各級環(huán)保部門(mén)批復的42萬(wàn)個(gè)左右項目環(huán)評文件中，除了環(huán)境保護部批復的243個(gè)、省級環(huán)保部門(mén)批復的8382個(gè)外，其余絕大部分是由地市級和縣級環(huán)保部門(mén)完成的。

　　“我們能接得住，也能頂得住。”邸占欣告訴記者，能否接得住主要取決于人的素質(zhì)，能否頂得住主要取決于環(huán)保部門(mén)的協(xié)調能力。

　　對于這個(gè)河北省直管市的環(huán)保局長(cháng)來(lái)說(shuō)，只能承接上級下放的審批權，卻沒(méi)有下放的渠道。“與其說(shuō)是權力，我理解更多的是責任。”

　　對于權力，過(guò)去有“一抓就死、一放就亂”的說(shuō)法，這也一直是環(huán)境保護部2013年第73號公告發(fā)布以來(lái)社會(huì )各界擔心的問(wèn)題。避免“一放就亂”，就必須確?；鶎迎h(huán)保部門(mén)頂得住來(lái)自地方的審批壓力。

　　蔡守秋說(shuō)，審批權下放之前必須做好充分的調研和論證，相關(guān)的保障制度和措施一定要先行，不能等“一放就亂”的情況出現時(shí)才補救。環(huán)保審批制度改革一定要在法治框架下進(jìn)行。

　　有專(zhuān)家建議，應當按照新修訂的《環(huán)境保護法》，實(shí)行環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)制度，建立環(huán)保“一票否決”制，將環(huán)境利益牢牢地捆綁在地方身上。

　　放權并非棄權：堅持底線(xiàn)思維，管住、管好下放后的權力，確保改革不走偏、不走樣

　　簡(jiǎn)政放權不容易，管住管好更不容易，更考驗執政能力。

　　同濟大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授楊海真認為，在下放權力過(guò)程中，一要嚴格規范地方環(huán)評審批的程序，二要制定切實(shí)可行并且行之有效的監督制度。

　　管住管好的一個(gè)重要途徑就是法治。凡屬重大改革都要于法有據。在環(huán)評制度改革過(guò)程中，也必須確保在法治軌道上推進(jìn)。

　　環(huán)境保護部副部長(cháng)吳曉青在全國環(huán)評工作視頻會(huì )議上著(zhù)重強調，要全面準確地推進(jìn)環(huán)評審批改革，在改革中必須堅持法律底線(xiàn)，必須堅持嚴格管理的底線(xiàn)，不能放松環(huán)評準入條件。

　　全國環(huán)評工作視頻會(huì )議強調，環(huán)評制度改革要有邊界，要有底線(xiàn)，不能借改革的名義，突破現行法律規定，破壞環(huán)評制度的法律性。環(huán)評必須堅持“嚴進(jìn)嚴出”，這是環(huán)評制度的根本要求。

　　事實(shí)上，環(huán)境保護部歷來(lái)非常重視對下放權力的監管。與2013年第73號公告同時(shí)下發(fā)的，還有另外兩個(gè)文件：《建設項目環(huán)境影響評價(jià)信息公開(kāi)指南》和《關(guān)于切實(shí)加強環(huán)境影響評價(jià)監督管理工作的通知》。

　　之后，環(huán)境保護部辦公廳又分別下發(fā)了2013年103號、104號、109號文和2014年24號文，這些文件集中對環(huán)評監管、事業(yè)單位環(huán)評體制改革、環(huán)評機構管理等作出了明確規定。吳曉青稱(chēng)之為“打組合拳”。

　　如此密集地針對環(huán)評下發(fā)文件的情形非常少見(jiàn)。據悉，此舉旨在加強環(huán)評信息公開(kāi)、強化環(huán)評事中事后監管。

　　2012年~2013年，環(huán)境保護部處理了上百家存在問(wèn)題的環(huán)評機構，其中不乏中國環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)等環(huán)評單位。

　　在環(huán)保公益組織眼里，公眾監督占據重要地位。“站在非環(huán)保組織的立場(chǎng)，我希望看到公眾可以獲得參與環(huán)評的應有權利。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍曾公開(kāi)表示。

　　作為加強公眾監督的重要環(huán)節，今年1月1日正式實(shí)施的《建設項目環(huán)境影響評價(jià)信息公開(kāi)指南》明確規定，報告書(shū)(表)全本公開(kāi)、承諾文件公開(kāi)、審批決定公開(kāi)、環(huán)評機構和從業(yè)人員誠信信息公開(kāi)。

　　據悉，環(huán)境保護部正在抓緊修訂《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，合理設計公眾參與程序，確保公眾參與真實(shí)性、代表性，是實(shí)實(shí)在在的參與